肖爱教授论文刊发法学类CSSCI（中文社会科学引文索引）来源期刊《政治与法律》

2024年7月18日，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确将“探索区域协同立法”作为“深化立法领域改革”的重要举措之一。事实上，2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第10条、第49条、第80条就第一次从宪法性法律层面明确规定了区域协同立法。2023年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第83条也正式确立了区域协同立法制度。这意味着“区域协同立法”已经成为正式的法律术语。然而，这一术语仍然面临各种“顾名思义”的误解。无论是学术界还是实务界，无论是学术著述还是现行法律法规与政策文件，对区域协同立法所指都有大体相似的模糊概念，但是在对这一事务或者现象概括的指称词上，长期没有统一，初步归纳，多达数十种，如“区域（流域）立法”“区域（流域）协作立法”“区域（流域）协同立法”“区域（流域）协商立法”“区域（流域）联动/联合立法”“区域（流域）共同立法”“区域（流域）立法工作协同”“区域（流域）立法协作”“区域（流域）立法合作”等，此外，还有“跨行政区协同/协作/合作立法”“地方协同/协作/合作立法”“地方立法协同/协作/协调/合作”“跨区域地方立法”等表述。有学者统计，在京津冀区域的理论研究和实践探索中，有关术语就有“京津冀区域立法一体化”“京津冀协同发展立法”“京津冀协同立法”“京津冀协同治理立法”“京津冀人大协同立法”“京津冀人大立法工作协同”等。相应地，对术语所指称事务的理解也大相径庭，有共同立法说、联合立法说、立法协作说、独立的新型立法说、中间层立法说等观点。虽然现在《地方组织法》《立法法》已经确立了“区域协同立法”这一法律术语，但是因其概念尚不明确、问题域还不清晰，在有关对话讨论甚至实践中普遍存在任意伸缩内涵甚至不断偷换概念、各说各话的现象。作为一个法律术语，“区域协同立法”究竟应该如何理解？如何把握其基本属性？如何消解这个领域长期“摸着石头过河”产生的各种误解？解决这些基础性问题，需要从孕育这一术语的“语境”出发，探究其基本要义，厘清其基本性质。因为区域性或者流域性生态环境协同立法更为普遍和凸显，本文将以该领域为重点探究区域协同立法的上述基础性问题。

一、区域协同立法的“语境”：“区域协调发展的需要”

话语体系不仅是话语权载体，而且是沟通协调以形成共识进而推进科学决策与制度实施的前提和基础。话语体系很大程度上依赖规范、明确、富有逻辑和阐释力的术语系统。根据语用学的基本原理，语言具有两大核心要素，即语境和意义。语言只有在它的语境中才具有确定性意义。语境包括场合、主体、关系等多种因素，结合这些因素，按照一定的规则推导出语言使用者想要表达的意思或含义。一个术语只有在其孕育和运用的现实语境中，借助语用推理，才能获得实际意义，进而才可以被规范性分析与运用。理解“区域协同立法”这一术语，也必须回到所处“语境”，即其得以积淀现实意义的场景。“区域协同立法”的“语境”集中体现为《地方组织法》和《立法法》所规定的“区域协调发展的需要”。这一表述是指引性的，对其具体理解可以从三个方面展开，即我国区域战略发展规律、区域治理问题与纠纷解决的制度需求、立法领域的相关回应。

（一）我国区域战略发展不断加深系统性、协调性

我国早期的区域战略大致经历了区域平衡发展战略（1949年至1978年）、区域非均衡发展战略（1978年至1999年）、统筹区域发展战略（1999年至2012年）等三个阶段，近年又步入区域战略全面协调推进阶段。纵观我国区域战略发展历程，不难归纳出以下规律。

第一，自始强调协调或协作发展。区域协调发展是指不同区域之间比较良性的分工和互动关系，以及由此形成的比较理想的发展格局。事实上，我国区域战略一直强调协调或协作发展。如早在1958年6月，《中共中央关于加强协作区工作的决定》把全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北等七个协作区，“各个协作区都成立协作区委员会，作为各个协作区的领导机构”，“必须坚决贯彻执行集中领导、全面规划、分工协作的原则”，建立和发展“彼此支援，互通有无的协作关系”，以“逐步形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域”。

第二，逐步形成了区域战略体系。1956年党的八大关于政治报告的决议事实上建立起了沿海和内地工业结构调整和经济事业发展协调合作的初步框架；接着在全国实施七大协作区战略；后来又先后提出了通常所说的“四大板块”战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《2035远景目标纲要》）明确提出“深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略”。“区域重大战略”包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展；“区域协调发展战略”要求“深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，支持特殊类型地区加快发展，在发展中促进相对平衡”。党的二十大报告进一步强调：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”可见，我国已经形成了包括区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略在内的区域战略体系，也型构了我国区域战略中的协调发展政策系统。

第三，战略目标从备战求存到推进经济社会高质量发展。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中明晰地提出：“新的工业大部分应当摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且利于备战，这是毫无疑义的。”20世纪60年代，为了应对当时世界形势的变化，国家工业布局由“有利于备战”转向“以备战为中心”。2018年《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《区域协调发展意见》）则强调“坚持新发展理念”“按照高质量发展要求”“立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距”。换言之，区域战略目标从最初的备战求存和培育工业体系、从偏重效率和突出经济发展，发展到兼顾“效率”和“公平”以推进经济社会高质量发展。

第四，由中央自上而下推进到发挥央地两个积极性。与上述战略目标调整相适应，区域战略最初基本专属于中央事权，主要由中央统一领导决策并命令与督促地方严格执行，以保障国家整体目标的实现。随着分税制改革的推进尤其是2003年党的十六届三中全会后，区域战略更加强调中央统筹，“加强对区域发展的协调和指导”，“充分发挥中央和地方两个积极性”。我国区域战略逐渐由“命令—控制”管理转向中央统筹下的协同治理，一定程度上也创造了中央参与地方事务协作的新机制。《区域协调发展意见》明确规定：“坚持中央统筹与地方负责相结合。加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计，明确地方政府的实施主体责任，充分调动地方按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的主动性和积极性。”

概言之，我国区域战略演进的规律是：从求生存到求发展，从求保障、讲效率到求公平、讲质量，“自上而下”不断调整和推进区域协调发展政策体系，以引领、推进、监督和保障区域协调发展并激励自下而上协作解决区域性问题，服务于不同时期党和国家发展总战略。这是区域协同立法得以发生发展的根基。因为我国区域战略自始以促进协调、协作为核心，区域协同立法中的“区域协调发展的需要”意指所有区域战略中的协调发展之需要，不应局限于狭义的“区域协调发展战略”的需要。《区域协调发展意见》也是统筹从“国家重大区域战略”到“流域上下游”“省际交界地区”甚至“国际区域”的合作协调发展。

（二）区域治理问题频发不断推动探索规范、长效解决之道

我国区域协调发展除了党和国家宏观谋划自上而下推进区域战略发展外，还有一个动因就是区域性问题的普遍存在和不断变化，自下而上地提出区域协调发展的诉求，推动各地方不断探索规范、稳定、长效治理机制。由于交通、税务、环境保护与自然资源开发利用等方面的地方立法、执法甚至司法以及有关政策的不协调，加上各行政区发展的不平衡等原因，我国各类战略区域以及各级行政边界区域不断产生各种区域性问题和纠纷，尤其是省级行政边界区域相关问题和纠纷不仅复杂、影响深远，而且往往旷日持久或者不断反复，其中生态环境保护领域的纠纷更是典型代表。

从内容上看，区域生态环境问题主要包括区域性环境污染问题和区域性生态破坏问题。前者如京津冀及周边地区大气污染、长三角大气污染和水污染等整体性区域（流域）污染问题与纠纷，还有陕蒙边界区域的“黑三角”污染事件、湘渝黔边界的“锰三角”污染事件等行政边界区域污染问题与纠纷。不少此类问题还以跨行政区突发环境事件出现，如2014年8月13日湖北省恩施自治州建始县磺厂坪矿业公司致重庆市巫山县千丈岩水库污染的跨省界重大水污染责任事件、2015年11月23日甘肃陇星锑业公司尾矿库泄漏次生重大环境事件、2017年陕西省宁强县汉中锌业铜矿有限责任公司排污致嘉陵江四川广元段铊污染事件、2021年1月21日嘉陵江同一河段又发生的跨省级行政区域重大突发环境事件等。区域性生态破坏问题主要是由自然资源开发利用引发的区域生物多样性保护或生态系统保护修复方面的问题。如青藏高原生态安全屏障区、川陕甘大熊猫国家公园等区域以及长江、黄河等大河流域生态环境保护和高质量发展问题，还有跨云南、贵州、广西三省（自治区）的万峰湖以及跨山东、江苏、安徽、河南四省的“南四湖”这类跨行政区湖泊流域生态环境问题。区域性生态破坏问题往往涉及生态系统平衡稳定与相应的综合治理，情况更为复杂。

从问题的影响范围看，这些区域性环境问题主要包括整体性区域生态环境问题和行政边界区域生态环境问题。前者存在于京津冀及周边地区、长三角地区和汾渭平原这类大气污染防治重点区域以及青藏高原这样的综合性生态环境区域，长江流域、黄河流域等大流域治理更多面对这类问题。后者则存在于行政边界区域，如湘渝黔边界的“锰三角”污染事件等。

从问题涉及的主体看，这些区域性环境问题可能发生在不同行政区民事主体之间、政府（及其有关部门）之间，也可能发生在一个行政区民事主体与其他行政区公权力主体之间，甚至可能发生在不同行政区各类主体之间。主体及其相应利益的多元性决定了区域性环境问题处理机制建设的复杂性，并且因为所涉利益的多层次性，有关问题或纠纷的解决，也需要不同层次和不同行政区的主体协作。

综上所述，区域生态环境问题形式多样且互相牵连、范围跨越多个行政区、所涉主体和利益多元、相互关系错综复杂，既导致区域生态环境治理的困难，又不断向各类主体提出定分止争、协同治理的紧迫要求。“要适应区域高质量一体化发展的要求，破除现阶段区域政策协同的实践困境，必须调整现有的静态分析视角，重视政策协同的状态和过程，找寻政策协同要素与政策协同过程的有效匹配模式。”但是，在这些区域性问题及其有关争议或案件处理过程中，普遍存在跨行政区的区域（流域）制度供给不足，迫切需要建立健全区域治理法律制度体系、建立健全跨行政区尤其是跨省级行政区协同立法体制机制。在全面推进生态文明建设背景下，尤其在环境保护目标责任制和考核评价制度普遍实施的情况下，中央制度供给不能及时满足要求时，地方各行政区之间为了避免被问责，不断发挥主动性、积极性、创造性，寻求有关问题和纠纷的个案解决，并推动有关政府之间、人大之间的跨行政区立法协作，试图通过地方立法协作机制在地方立法层面为区域性问题与纠纷解决提供长效机制。

（三）区域协调发展亟需立法领域回应

我国区域协调发展一方面始终体现党和国家审时度势“自上而下”的宏观谋划，另一方面不断鞭策、激励地方政府以及社会各类主体回应跨行政区域（流域）现实问题，“自下而上”地促进制度探索和创新。两者的“双向奔赴”不断赋予区域协调发展以现实意义并推动其实现。在这个过程中，区域协调发展的规范化、制度化需求越来越强烈。党和国家政策在推进区域协调发展规范化、制度化发展方面的力度也越来越大。《区域协调发展意见》明确了区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作、区域互助、区际利益补偿、区域政策调控、区域发展保障等系列机制建设，并明确要求“研究论证促进区域协调发展的法规制度”。《2035年远景目标纲要》设专节规定“健全区域协调发展体制机制”，要求“提升区域合作层次和水平，支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制”。党的二十大报告除了明确区域战略体系外，还将“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”作为“促进区域协调发展”和“着力推动高质量发展”的重要内容。随着法治中国建设的快速全面推进，区域协调发展不仅对执法、司法等方面提出长效协同体制机制建设要求，也需要不同行政区的立法工作本身形成稳定的区域协同机制。

中央层面对区域协调发展的生态环境立法回应早就有所体现，《中华人民共和国环境保护法》和主要的环境保护单行法都规定了跨行政区纠纷的“商调机制”和跨行政区生态环境保护的联防联控、联合防治协调机制等，虽然“商调机制”制度化程度弱，缺乏具体程序与规范，但是其制度化价值不容忽视。此外，《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995年制定，2011年修改）和《太湖流域管理条例》（2011年）等行政法规也是中央对区域性、流域性生态环境保护的专门立法。近年来，国家对长江流域、黄河流域、青藏高原以及黑土地等具有国家战略意义的区域环境资源保护进行了专门立法，从中央立法层面对区域协调发展有关机制建设进行了规定。

地方立法对区域协调发展的回应主要集中在有关具体领域区域性问题或者争议和纠纷处理等方面。这甚至可以追溯到20世纪70年代官厅水库污染治理。1972年4月《关于官厅水库目前污染情况的报告》显示，官厅水库污染事件调查组建议“由二省一市（河北省、山西省、北京市）组成官厅水库水源保护协作组，研究制定官厅水库流域保护具体办法和水库及上游河流污染情况的常年观测制度”。这是我国环境保护区域协作的先导，也是中华人民共和国成立以来具有区域协同立法意义的最早记录。2006年7月黑、吉、辽三省联合制定《东北三省政府立法协作框架协议》之后，跨省级行政区立法协作便越来越引起学界关注，协同立法实践探索也迅速展开，远远走在相关理论研究之前。其中，区域生态环境保护协同立法最为活跃。2014年，沪苏浙皖大气污染防治协同立法取得了很好的效果。2015年至2017年，湖南省湘西土家族苗族自治州（以下简称湘西州）人大常委会与湖北省恩施土家族苗族自治州（以下简称恩施州）人大常委会对酉水河保护开展协同立法，分别发布实施了酉水河保护条例；2020年，京津冀三地协同立法并分别由各自人大制定了机动车和非道路移动机械排放污染防治条例；2021年，云贵川赤水河流域保护协同立法和川渝嘉陵江流域生态环境保护协同立法也获得巨大进展。当然，区域协同立法不限于生态环境领域，也不限于跨省级行政区的区域，如江西省武功山风景名胜区协同立法、广州与佛山地铁交通协同立法、广东潮汕地区潮剧文化保护协同立法。通过省级人大常委会或者省级人民政府跨行政区联席会议制定区域协同立法规范性文件的实践探索也不断出现。笔者初步统计，跨省级行政区和跨地市级行政区的各类区域协同立法案例有40多个，发布的协同立法成果达到上百件（包括具有协同立法规范性意义的“人大决定”），另外还检索到11个省市的地方立法条例规定了协同立法条款，其中浙江、江苏、河北等省市的地方立法条例还专章规定了区域协同立法。

综合而言，区域协同立法是立法体制机制对国家区域战略、区域治理、区域协调发展需求的回应，甚至在一定程度上讲，是实现国家区域战略目标的具体制度，与区域规划制度、国土功能区划制度等属于同类性质，具有显著的问题导向性和实践性特质。整体上看，我国区域战略和区域协调发展既需要继续保持战略定力，又要保障充分的灵活性；既需要党和国家政策引领，又需要立法规范；既需要在区域治理尤其是涉及执法、司法、守法等方面的区域协作机制，又需要立法本身的跨行政区协同合作即区域协同立法机制；既需要按照《法治中国建设规划（2020—2025年）》的明确要求，从中央立法层面，“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”，又需要促进地方立法及时充分回应区域协调发展的现实需要；既需要各行政区地方立法贯彻严格法治主义，为本行政区建立疏而不漏的法律规范体系，也需要常态化实现跨行政区的立法沟通与协作，建立系统的跨行政区法治协作机制。迄今为止，我国立法对区域协调发展的回应包括通过中央立法规定区域联合防治协调机制和协同解纷机制、通过地方立法性法规等明确立法协同机制、通过地方立法协作开展具体协同立法实践探索，以及在宪法性法律中对区域协同立法作出原则性规定。换言之，我国立法对区域协调发展的回应既包括立法中对区域治理协作机制的立法规定，也包括对区域协同立法本身的规定以及区域协同立法实践探索等，后两者属于区域协同立法体制机制探索的范畴。目前，相关法律规定还很抽象简略，需要系统观察和总结长期区域协同立法实践经验教训，以合理阐释区域协同立法的法律规定并促进其规范化、制度化发展。

二、区域协同立法的基本要义

对区域协同立法，不仅指称词长期表述极不统一，而且对术语内涵的界定各式各样。综合而言，相关术语界定基本上都采用描述性表述，强调立法主体、方式与内容、结果与效力等方面。但是，各种界定彼此存在分歧甚至矛盾，如对区域协同立法主体普遍认为应当限于《立法法》规定的具有地方立法权的人大或者政府，但是也有学者认为应当组建专门的协同立法机构。对区域协同立法方式与内容，普遍重视信息沟通、公众参与、利益协调，但是也有学者认为应该是“共同立法”，即为了一致的目标，确定一致的机制，并统一实施；甚至认为区域行政立法协同是“地方政府合作制定区域共同规章”并统一适用。对协同立法的结果和效力，通常认为要将协同立法的文本经过各自有立法权的机关依法通过，但是普遍认为协同立法的直接成果缺乏对区域协同立法主体的法律责任规定，缺少相互约束力，认为区域协同立法因“松散”以及“彼此约束力”不强而作用甚少。这些纷繁复杂的观点使用了大体相同或者一致的术语，但讨论的并非本质上同一的事务，且不少观点与区域协同立法的现实基础和长期实践事实，即该术语发生和运用的“语境”并不相符。要给区域协同立法进行明确规范定义，消除对区域协同立法理解上的分歧，确实困难。但是，基于区域协同立法的“语境”，即不同历史阶段或者时空场合下区域协调发展各类主体以及主体间关系演绎的特征或规律，考察区域协同立法尤其是区域环境保护协同立法现实需要与实践样态，可以从多个角度理解其基本要义。

（一）区域协同立法基于共同区域性问题而实施

区域协同立法发生的直接动因是区域内各行政区面临几乎共同的紧迫问题或任务，如京津冀及周边地区虽然各行政区大气污染主要原因差异明显，但是都面临共同的大气污染防治紧迫任务，且这项任务本身具有跨行政区的整体性；酉水河两岸的湘西州和恩施州围绕酉水河岸线资源开发利用和保护、水资源开发利用、饮用水源保护、水土保持、农业种质资源开发利用和保护乃至经济结构调整和产业布局等诸多方面，都曾长期存在亟需解决的棘手问题和争议。这些问题和争议都无法依靠各行政区自身解决，甚至也难以由上级政府解决。因而，区域内各地方人大和政府最终走向了协同立法。没有这种现实需求，为了迎合上级行政区立法要求或者为了蹭区域协调发展政策热点而开展区域协同立法，可能会导致区域协同立法的合法性危机。换言之，区域协同立法是为了解决国家和社会治理中跨行政区协作的制度供给问题而由相关各方主体发挥主动性、积极性创造的应对之策，通过不断探索最终获得政策和法律的支持。

《地方组织法》《立法法》规定的作为区域协同立法的法定前提条件“区域协调发展的需要”是指现实的需要，不仅指消除区域发展差距、避免区域分化和无序开发与恶性竞争、解决区域发展不平衡不充分问题等宏观战略布局的需要，而且包含多元主体之间跨行政区划采取具体区域协同行动的需要。只有在区域协调发展需要区域利益相关者协同决策和行动而又需要通过立法予以规范化、制度化的情形下，才适合开展相应的立法协同工作。

（二）区域协同立法发生在跨行政区的地理空间区域

区域协同立法是跨行政区的立法协同。“区域”不具有主体性，其并非立法主体，也不是单一的行政区域或行政区划单元，而是区域协同立法发生的“场域”，即跨两个或者两个以上的行政区、相互连通而具有整体性的地理空间，如京津冀及周边、长三角以及汾渭平原等国家确定的大气污染防治重点区域，长江、黄河等跨行政区的大江大河大湖流域，行政边界区域尤其是湘渝黔“锰三角”等省级行政边界区域等。“跨行政区”是这些“区域”最基本的特征，且从主体结构上看，都应从区域中所跨最高级别的地方行政区理解和认识这种“跨行政区”的内涵，如“成渝经济区”包括四川省成都市及其周边15个市县以及重庆市三十多个区县，它不只是跨成都市和重庆市（城区）两个城市，而是跨四川省和重庆市这两个省级行政区。“区域”关系的核心都围绕该区域所跨最高级别同级地方行政区之间的关系而展开，即“成渝经济区”的区域协同发展关系都在这两个省级行政区划框架内展开。如湘西州和恩施州进行酉水河保护协同立法，虽然从发端到最后公布实施，主要是两州人大常委会协同推进，但是该协同立法还是在湘鄂两省关系框架内推进的，两省人大常委会不仅都参与了该协同立法相关的重要会议，全程监督和指导立法活动，而且都分别行使了各自条例的批准权，协同立法的成果才最终在各自行政区内发布实施。《地方组织法》第80条明确规定县级以上地方各级人民政府“可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作”，这里的“区域合作”应当包括地方政府之间围绕制定相关政府规章的“跨行政区划”协同立法工作。

（三）区域协同立法是不同行政区立法工作协同

区域协同立法是区域利益相关者基于上述“区域协调发展的需要”而围绕相关立法工作展开的跨行政区划协同。首先，区域协同立法是不同行政区之间为回应“区域协调发展的需要”而开展的协同合作；其次，区域协同立法是各行政区为了共同的区域性问题分别立法而展开的协同合作；最后，区域协同立法是相关主体围绕各行政区的立法而进行的工作协调与合作。《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》（2023年）、《广东省深汕特别合作区条例》（2023年）虽然都涉及各相关行政区的立法事务，但这两部立法都是广东省人大常委会对其辖区内特定区域特殊事项行使省级地方立法权的成果，是为了特定发展目标对地方权力及其协作机制进行规范。如横琴粤澳深度合作区发展的立法涉及珠海经济特区立法权、广东省地方立法权、澳门特别行政区立法权等不同层级、不同类型的地方立法权，但《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》的立法是在中央指导下，广东省人大常委会为贯彻落实中共中央、国务院发布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（2021年）而开展的，珠海市、澳门特别行政区并没有行使其立法决策权。我们不能以相关立法权主体广泛参与而将该立法视为“共同立法”，也不能认为其属于区域协同立法，因为该立法过程并没有发生不同行政区地方立法的跨行政区协同。《广东省深汕特别合作区条例》的制定，“旨在地方立法权限范围内”破解合作区长远发展所面临的障碍，确保在法治轨道上有力有效推进合作区改革探索，《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》的制定也是如此。

区域协同立法目的重在不同行政区之间立法工作的“协”，而不在“同”，更不是“统”，“协同”主要是程序上的同步、形式上的近似。与“合作”“协作”“协调”等概念相比较，“协同”更强调组织中协作行动的程度和结果，强调合作的融合度、灵活性、复合性和人性化，强调合作的整体性和协调性。协同是一种以共同利益为动机、以相互关系增进为导向，以立足长远、广泛而灵活、积极、高度融合为特点的组织化行为模式。区域协同立法在内容上寻求“协而不统”；在制度规范上尽可能增强意见的一致性、协调性和融合性；在过程或者行动上则追求“同知”“同理”“同步”，协商一致，协调行动，同频共振，同步推进。

（四）区域协同立法是多元协同

不同行政区发展程度不同，社会经济结构中彼此既有同质化因素，也有异质化因素。同类主体之间对资源的开发利用既有竞争，也需要合作。同质化产业的发展和利益的实现充满直接竞争，异质化产业的发展和利益的实现也不能不面对区域内有限自然资源多种功能的竞争性开发利用。竞争是相关主体的“本能”，是常态。正是基于此，区域发展和治理需要制度化地培养和保障主体间多元协同，即区域内不同行政区以及不同性质的主体之间多类型、多层次、开放性（即广泛参与性）的协同合作。区域协同立法不仅涉及区域内各个同级行政区，相关利益还可能涉及上下级行政区。属于各行政区分别管辖而不直接影响和制约其他行政区的事项，相关立法只需要符合《立法法》的规定，做到不与上位法相抵触。但有些事项的立法可能会对其他行政区甚至上下级公权力行使的有效性产生制约，或者对本行政区以外的经济社会发展产生直接的不利影响，并涉及多种类型的企业事业单位和其他生产经营者的各种利益。对这些事项的规范就不能不开展区域协同立法，由区域利益紧密相关的多元主体围绕多元化利益诉求协同合作。有学者总结2021年出现的区域协同立法，认为都是针对特定区域保护的，更广泛意义上的区域协同也可能是地方环境立法发展的方向。

区域协同立法主体可以概括为三类。（1）区域协同立法决定权主体。区域协同立法至少有两个分别来自该区域不同行政区并享有平等立法权的主体，该协同立法过程由这两个以上的主体主导并分别行使立法决定权，包括整个立法中需要联合决策或者各自行使的立法决定权。（2）区域协同立法指导主体。因为同级行政区之间的协同立法事项也可能是共同上级行政区的重大事项，甚至会直接影响中央或者全国性利益，与中央立法事项存在交叉，同理也可能涉及下级行政区立法事项。因此，区域协同立法主体应该包括共同上级行政区立法主体甚至中央有关立法主体，为了整体上保障区域协调发展的需要得以实现，这些主体有必要以不同方式指导该协同立法，并适时进行监督，但不能对该立法进行命令或强制，否则将违反区域协同立法的协同本性。（3）区域协同立法参与主体。这类主体应当进一步区分协同立法联席会议决策参与主体和协同立法一般参与主体。后者只是一般性参与该协同立法，凡是利益相关者都是潜在的一般参与主体。前者则需要参与区域协同立法联合调研和有关联席会议，在联席会议上有一定参与投票决策权，但是不享有对该协同立法相关问题的最终决定权。区域协同立法过程需要这些多元主体协同，这种协同越充分，立法成果的科学性、正当性也就越充分。正因如此，实践中出现了一类特色案例，即上级立法主体通过其科学、民主立法程序为下级行政区之间协同立法提供模板，并牵头推进区域协同立法。如江西省武功山风景名胜区协同立法采用由省人大法制委、省人大常委会法工委牵头，制定协同立法工作方案和“协同立法具体条文模板”，萍乡、宜春、吉安三市人大常委会分别立法、同时向省人大常委会报批的立法模式。最后于2021年9月，江西省十三届人大常委会第三十二次会议批准了《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》。可见，区域协同立法实践普遍呈现出不同级别的多元主体以不同方式协同完成立法过程的特征。

区域协同立法的多元协同也意味着目的和途径上的多维协同。如上所述，区域协同立法主体和利益上的多元性意味着不能“一刀切”或“集零为整”，各行政区不能“共同”或者“联合”制定同一部地方性法规或规章并在该区域内“统一实施”，而应当基于法定程序，开放性地吸收不同行政区的各类主体参与，各类主体之间通过多维度、多途径协同保障区域整体目标的一致性，这种一致性是对区域目标以及相关行政区各自特殊目标的高度认同，互相成就。目标维度求同存异的协同需要各类关系的多维协调。这些关系包括央地关系、同级别地方之间关系、不同级别地方之间关系、有立法权行政区与无立法权行政区之间的关系等。它们需要在协同过程中平衡，而不能在事前按照统一标准进行利益取舍。区域协同立法的开放性多维协同并非自发、无组织的，各地方人大及其常委会或者政府发挥着引导甚至主导作用，在某些重要领域，需要全国人大及其常务委员会或者国务院引导甚至主导。这也是科学立法、民主立法在区域协同立法中的具体体现。
三、区域协同立法的性质辩正

理解区域协同立法的基本要义事实上起到了探究其概念内在规定性要素的作用，这也是进一步辨识该术语指称事务性质的基础。明确了事务的基本性质，也就理解了该事务区别于其他相关事务的“身份符号”。从认识论上讲，对尚未成熟的概念所指称事务的基本性质或特性予以辩正，对科学理解该概念和相关事务具有必要性和现实可行性。区域协同立法是为了实现国家区域战略目标，对国家和社会治理中的区域性问题在立法上的回应，也是有关现实问题和实践探索在立法上的投射。近年来对区域性问题尤其是区域性、流域性生态环境问题的立法回应，一直在不断推陈出新，简要概括其性质不容易，但是可以对有关的认知进行辩正，从多个方面揭示区域协同立法的性质。

（一）区域协同立法是地方立法协同而不是“中间层立法”

《中华人民共和国宪法》《地方组织法》《立法法》确立了两级多层次的立法体制，即我国立法分中央立法和地方立法“两级”，每一级又有多个层次。中央立法和地方立法是根据立法主体及其行使的整体立法权限是全国性还是地方性来划分的，也就是说，不存在中央立法与地方立法的中间层次立法。“全国性”和“地方性”不是以地理区域范围来划分，而是以立法事项的“影响范围”和“重要程度”为标尺作出判断。地方立法权仅在本行政区内行使，除非法律有特别规定。区域协同立法并没有突破这一立法体制，也不是介于央地之间的中间层次的立法。首先，没有介于央地之间独立的立法机构。《地方组织法》第10条、第49条和《立法法》第83条规定的可以开展区域协同立法的主体是省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会。其次，并不存在介于央地之间的区域立法事项和区域立法权。《立法法》明确规定区域协同立法是制定地方性法规，而地方性法规是地方人大及其常委会根据“本行政区域的实际情况”、对“属于地方性事务”的事项所进行的立法，“地方性事务”中也没有独立于各行政区的专门“区域性事务”，区域协同立法只是因为各行政区在尽职履责中需要彼此配合和协作，有关立法需要各行政区立法工作协同，才能实现区域协调发展的目标。《中华人民共和国宪法》《地方组织法》《立法法》并没有给专门的区域立法权留下制度空间。有人认为，区域协同立法以“地方间协同处理‘跨行政区域事务’”为目的，使“特定地方立法主体获取立法资格”，且“立法事项具有一定自主性”，“立法效力具有一定优位性”，因而“区域协同立法权”作为一种“新型地方立法权”是成立的。这一论证既没有体现立法权的性质、结构和逻辑，也没有明确“立法资格”和“立法事项”的“自主性”以及立法效力优位性的具体内涵，难以令人信服。“权力”和“权利”的权能结构都包含自主行为权，“权利”还包括要求他人权和保护请求权，“权力”则包含支配他人权和单向惩罚权。区域协同立法的规定中除了能牵强分析出“自主行为权能”之外，几乎无法与上述其他权能建立基本逻辑联系。可以看出，《立法法》第83条第1款中的“可以协同制定地方性法规”无意于赋权，而只是在地方立法工作方式上增加了“协同”这一内涵，第2款“区域协同立法工作机制”的表述也更倾向于将区域协同立法作为地方立法工作方式上的要求。

从实践来看，区域协同立法发生在不同行政区之间，是各行政区内的立法主体自主地或在上级行政区的引导和监督下履行其职责，开展立法协作，立法所涉事项也都属于本行政区传统的立法事项。区域协同立法的特殊性只是区域协同立法所涉事项在区域内各行政区具有共通性，要么会受区域内其他行政区的影响，要么立法的实施需要其他行政区协同，为了立法中更充分平衡相关利益并保障立法能得到更好地实施，不同行政区之间在开展立法工作时彼此协同合作。如京津冀区域大气污染防治的核心问题并不一致：机动车排放是北京市空气颗粒物的主要污染来源；天津市的大气污染源首先是扬尘，其次是机动车排放和燃煤；燃煤则是河北省的石家庄市主要污染物来源。因此，京津冀及周边地区大气污染防治协同立法既要面对该区域内各行政区特殊的大气污染问题，也要看到这些污染在该区域内会互相影响，产生复合效应，相关地方立法只有互相沟通、协调，才能最大限度地形成法治合力，以各尽所能的方式达到区域大气污染治理的最佳效果。同时，目前的相关实践显示，除了省级行政区立法主体之间的协同立法和省级行政区内各地市立法主体之间的协同立法之外，没有其他具有立法决定权的主体组织开展区域协同立法。可以说，地方政府间争议以及共同面对的相关问题的共通性和紧迫性是区域协同立法的根本动因，遵从现行立法体制是其制度性基础，立法工作协同合作是其基本性质和主要内容。每个区域协同立法实践案例自始至终都是相关行政区立法主体沟通协作、协同决策、互相监督，并各自依法完成全部的立法程序，各自表决通过、批准和发布实施本行政区内的相关立法。概言之，区域协同立法只是地方立法协同而不是“中间层立法”。

（二）区域协同立法是地方立法过程协同而不是“共同立法”

在生态环境保护领域区域协同立法的实践探索中，各行政区在立法规划、调研起草、形成建议稿甚至立法后评估、执法检查等各阶段都加以协作，而在立法规划决定、立法审议、表决、发布、备案等具有国家权力结构实体内涵的方面，由各行政区立法权主体分别实施。也就是说，各行政区立法的决策权、表决权、公布实施权等实体性立法权力由各自的立法权主体依法独立行使。当然，区域协同立法备案时，可以由各行政区“联合”“打包”报全国人大常委会和国务院备案。因为这里的备案审查权是由全国人大常委会和国务院统一行使的，不会对区域协同立法产生实质影响。

如果关于区域性、流域性问题的地方立法，由各地方人大及其常委会“共同起草”“共同署名”“联合发布”，以保证“各个主体拥有法律文本的一致性和唯一性，而不是各个主体拥有不同的文本”，最终保障“共同立法所制定的地方性法规的共同效力”，那么，即使这种实现“一致性和唯一性”的“共同立法”在某种极其特殊的情形下能够产生，各立法权主体是否也实质性地行使了《立法法》所规定的审议权和表决权？它们对有关地方性法规的“共同署名同时发布”是否有宪法和法律上的依据？为了追求“一致性和唯一性”，法规文本势必只能容纳“最大公约数”，此后各行政区是否还需要对具体问题各自立法？如果还要通过新的立法予以补充和细化，该“共同立法”又有何必要？可以说，上述“共同立法”的假想成分多于实践可能性。云贵川的赤水河保护立法被理论界冠以“共同立法”之名，仅仅是因为三省都发布了《关于加强赤水河流域共同保护的决定》，虽然其文本“一致”，却是由各省人大常委会分别通过和发布的。从实质上讲，该决定只是人大常委会对本行政区域重大事项的“决定”，它们不是在行使立法权而是在行使重大事项决定权。换言之，该决定并非地方性法规，否则三地同时且分别制定的赤水河流域保护条例就与该“决定”形成重复立法。进言之，如果上述“决定”和条例都是地方性法规，那么当它们的规定发生冲突时，执法部门和司法机关又该如何适用？笔者认为，即使是作为地方性法规的赤水河流域保护条例，也与所谓“共同立法”的预设图景大相径庭，三地条例在形式上存在明显差异（参见表1）。

（表1 云贵川赤水河流域保护条例形式差异）

从表1可以看出，三省的《赤水河流域保护条例》不是共同签署发布而是各自表决、通过、公告发布，立法文本既非“唯一”，也很不“一致”，不仅章节结构、章节条文数都不相同，而且针对区域协作的专章规定存在明显差别。最为“一致”的可能莫过于通过（修订）、施行以及发布的时间，这显然是共同约定的结果，而这种约定对立法规制对象不会产生实体权益损害，对各行政区立法权行使也并没有任何实质性影响。有学者认可云贵川赤水河流域立法作为“共同立法”的典型案例，并认为“地方共同立法是地方协同立法的更高级形态”，“共同立法”应该先由各行政区立法机关平等协商一致，然后转化成法案并各自审议通过，“共同署名并发布文本”，以保障文本“形式上和内容上的唯一性”，但又不得不面对实践，认为云贵川赤水河立法“并不完全满足地方共同立法的要件”，因为“其实质形成的仍然是3个‘决定’，其法规文本在形式上不是唯一性”。事实上，“云贵川三省的立法机关、人民政府及其有关部门，全国人大常委会及其办公厅、全国人大环资委等机关的有关人员，赤水河流域4市16县区人大、政府和政府有关部门的相关人员等完成了众多媒体所称的‘共同立法’”，“不是‘共同立法’，而是同步立法，即同步的立法活动或同步进行的立法活动”。

（三）区域协同立法是包容差异性的地方立法协同而不是“统一立法”

有学者认为，区域协同立法是地方政府通过“合作制定区域共同规章”或者地方“联合立法”并“统一适用”。当然，“统一立法”确实是解决区域性问题和纠纷的立法方式之一。除了立法主体统一制定普遍适用于本行政区的立法外，实践中还有两种多少有些“特殊”的“统一立法”。

一是国家或者上级地方立法主体针对辖区内特定流域、区域统一专门立法。在中央立法层面，全国人大及其常委会、国务院对在全国有重大影响的大江大河、湖泊流域或者特定发展战略区域、特殊保护区域经常进行整体性立法。如全国人大常委会制定的《中华人民共和国长江保护法》（2020年）、《中华人民共和国黄河保护法》（2022年）、《中华人民共和国黑土地保护法》（2022年）以及《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（2023年）等，国务院制定的《长江三峡水利枢纽安全保卫条例》（2013年）、《太湖流域管理条例》（2011年）等。在地方立法层面，由较高级别的地方立法权主体对辖区内特定区域流域开展的统一立法，如广东省人大常委会制定的《广东省深汕特别合作区条例》和湖南省人大常委会制定的《湖南省长株潭生态绿心保护条例》。2021年广东省人大常委会制定的《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》也属于这类“统一立法”，因为横琴粤澳深度合作区内有关立法权不属于同等的地方立法权，而是三种性质不同的地方立法权，即一般地方立法权、经济特区立法权和特别行政区立法权，尤其是澳门的特别行政区立法权是基于“一国两制”而享有的特殊的地方立法权，且在该区域各行政区不存在主导性、引领性的立法权主体。在该立法中，中央也没有处分该区域相关行政区的任何立法权，更没有将澳门特别行政区在该区域享有的相应立法权委托或赋予广东省人大常委会。该条例对广东省人大常委会立法权不能决定的澳门特别行政区相关事项，规定的都是授益性措施或者沟通协调措施。因此，该条例只是属于广东省级地方性法规层面的“统一立法”。

二是特别委托授权“统一立法”。这是基于特定区域性目的，在上级人大和政府同意、监督下，通过相关行政区之间的协议将相关特定立法权由一个行政区集中行使。换言之，将特定区域内各行政区分别具有立法权的事项集中交给其中一个行政区行使立法权，其他行政区只是参与立法。这种“统一立法”，目前仅有《上海港口条例》（2005年上海市人大常委会通过，2010年、2015年、2020年三次修正）和《洋山保税港区管理办法》（2006年上海市人民政府公布）。因为作为长江口最重要的港区，洋山保税港区是经国务院批复设立，在中央的指导、监督下，通过上海市与浙江省签订联合建设洋山深水港区合作协议，将有关立法权集中交由上海市行使，立法成果不仅在上海市行政辖区内实施，而且适用于上海港口和洋山保税港区中属于浙江省行政辖区的地理空间。也就是说，通过中央和上级依法处分、归并相关地方立法权的方式实现“统一立法”。将这种“统一立法”称为“特别委托统一立法”似乎更为贴切。综合而言，这种“统一立法”应当具备以下几个基本条件：（1）限于国家或省级政府划定的特定跨行政区的地理区域；（2）建立了专门的常规统一管理机构；（3）各行政区都有相关事项的同等立法权；（4）该区域具有服从国家重大区域战略和地方一体化发展的特殊整体性功能，该功能有作为整体性立法事项而统一立法权的必要；（5）其中一个行政区在该区域具有明显的主导性、引领性能力，并获得中央层面的特别委托或者同意，这一点是这类“统一立法”的正当性基础，至为重要。

上述两种“统一立法”都将区域内相关行政区立法权统一到一个主体行使，事实上只发生一个完整的立法行为。但是，如上所述，区域协同立法并非如此。

综合观察区域协同立法实践，可以非常清晰地发现，之所以要寻求区域协同立法，根本原因在于区域内各行政区为贯彻落实党和国家的区域战略、及时解决区域性问题、推进区域协调发展而产生的法治需求，而各地具体法治现状、法治标准和法治实现方式等诸多方面普遍存在差异，当这些差异明显影响到地方发展、地方绩效或地方经济社会治理，甚至国家目标如生态文明建设目标的实现时，区域协同立法就成为迫切需要。不过，这种差异性除了可能产生相关争议和冲突之外，还意味着多样性、灵活性、互补性、创造性，对行政边界区域来说，甚至意味着其经济、社会的独特性和未来发展的多种可能性。从更宏观的视角而言，其中必然蕴含着国家区域战略体系发展和不断优化的多种可能性。因而，各地应当求同存异，能同则同，不能同则在保留差异的基础上寻求共识，相互促进和相互成就才是区域协同立法的实践价值和法治目的。所以说，区域协同立法是包容差异性的地方立法协同而不是地方联合统一立法。《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号）表述得非常清晰：“加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境。”“相对统一”的实质就是求同存异。2014年5月8日，沪苏浙皖长三角区域大气污染防治协作立法论证会明确指出，协作立法“不是搞统一立法，而是坚持求同存‘特’，即形成示范文本”，再由各地根据实际情况立法时分别表述。前述京津冀三地大气污染的区域性以及各行政区核心问题的差异性，也必然要求地方立法既要尊重各地特殊性制度需求，又要加强立法协作以凸显区域联防联控的优先性，以精准解决不同地区的不同问题。这就需要根据主次关系，分别在各行政区的大气污染防治条例中设定相对应的法律条款。可见从国家政策到地方成功实践案例，都表明区域协同立法不是统一立法，而是求同存异的地方立法协作。

《立法法》第83条所规定的“协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施”，并不能作为“联合立法”并“统一适用”的法律依据。如果将在“有关区域内实施”理解为“协同制定”的“地方性法规”可以“统一适用”到“本行政区域”外的“有关区域”，则变相地赋予地方立法具有跨行政区划的效力，也可能变相地认可地方立法权可以由地方自主合并统一行使。这样理解，与国家和地方权力结构体系不一致，不利于法的统一性和安定性。对《立法法》的这一规定，可以从三个方面解释。一是区域协同立法中各行政区发布实施的文本对区域协作机制都进行相应的规定，协作规定由各行政区在本辖区内“一厢情愿”“独来独往”地实施，显然无法实现区域协同立法的目标，这些规定依赖各行政区彼此协同实施，这在一定程度上意味着这类规定适用于该协同立法的整个区域。也就是说，各行政区发布实施的立法中的协作条款适用于辖区外的“有关区域”。二是通过这一规定为上海港口和洋山保税港区这类立法提供合法性依据，为未来国家宏观战略调整后可能需要的这类地方立法提供阐释的合法性空间。这样也有利于实现“重大改革都要于法有据”。三是立法者有意识地回避“联合立法”“统一立法”“共同立法”这类表述，避免顾名思义给法治统一造成不利影响。

（四）区域协同立法是跨行政区地方立法协同而不是“法域协同”

区域协同立法是在一个法治统一的主权国家内跨行政区的地方立法协同，即使在具有多个法域的国家，这种协同可能会发生在不同法域的行政区之间，但其实质还是跨行政区立法工作协同，而不是“不同法域”的“共同立法”。法域（Law District）“是指享有一定立法权、司法权、行政权，具有自己独特法律制度的特定地域。根据国家结构不同，有单一法域和复数法域之分。……中国自从香港、澳门回归祖国之后，实行一国两制制度，特别行政区享有高度的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，香港特别行政区、澳门特别行政区的法律制度与大陆内地的法律制度不同，且彼此之间的法律制度也不同，使中国从单一法域国家变成具有多法域性质的国家，即形成中国大陆主法域和香港、澳门辅法域”。可见，“法域”指涉的是基于地域性而产生的“一个主权国家之内”的一整套关于立法权、司法权、行政权的独特制度体系及其运行系统。如果说“法域协同”这一说法成立，也应该属于不同法域的“法治协同”，是一个更高层次、更综合的抽象概念。从这个层面讨论这类涉及不同法域的立法协同，应该更“强调中央统筹的特殊地位和作用，区别于仅限地方间进行立法协调的‘协同立法’方式”。区域协同立法的基础和前提是立法权的行政区域划分，是同类社会性质的地方立法权之间的协同，而我国主体地方立法权是中国特色社会主义性质的地方立法权，香港和澳门特别行政区所享有的是在“一国两制”下的特别行政区地方立法权，两者已经超越一般地方立法权的权能内涵，也跨越了具有不同社会属性的立法权，因而这样的“法域协同”不得不依赖基于主权的中央立法权具体决定。粤港澳大湾区迫切需要的立法协同本质上仍然只能在跨行政区的地方立法工作协同方面展开探索，在尊重粤港澳各自法律制度系统的独特性基础上，为贯彻国家协调发展战略、实现粤港澳大湾区建设总目标而进行跨行政区立法沟通、协调、协作，求同存异，尤其不能对特别行政区立法权能产生冲击。可能正是基于这一原因，《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》既没有采用区域协同立法模式，更不提“法域协同”，而只是纯粹的省级专门性地方立法。无论是在立法过程中，还是在立法内容表述上，都充分体现了对所涉不同性质立法权的尊重，如该立法突出强调规则“衔接”、机制“对接”，并一改地方立法结构常态，不设“监督管理”章，而设立“治理体制”专章（第二章）。

此外，区域协同立法与欧盟立法、美国州际协定这类立法现象有本质区别。欧盟立法属于特殊的国际法范畴。美国的州际协定的签订主体是具有平等主权权力的州，州际协定在未获得国会同意（congressional consent）之前也只是一般的行政管理性协议（administrative agreement），获得国会的正式同意，才能成为联邦的特别法律。不能简单地把美国州际关系与我国省际关系对等起来，我国省级行政区属于我国最高级别的“地方”，但是美国的各州根本不是这样的“地方”，而是拥有与联邦政府几乎同等主权的政治实体。国体、政体以及立法和司法体制乃至程序上的本质差异，决定了我国区域协同立法根本不同于美国州际协定制度。无论从哪个角度将我国跨省级行政区的区域（流域）协同立法实践类同欧盟立法和美国的州际协定，都可能脱离我国的法治土壤。

四、结语

区域协同立法实践和理论研究已经全面展开，《地方组织法》和《立法法》也为其提供了宪法性法律层面的依据。然而，无论是在理论界还是在实践探索中，指称该事务的术语及其性质内涵仍然存在不利于该领域共同话语体系和共识形成的杂乱性。既然《地方组织法》和《立法法》采用了“区域协同立法”的表述，这个领域的实践探索和理论思考就应该围绕这一法定术语的科学、合法、合理阐释与适用而展开。应当看到，这一术语之所以获得立法认可，既是对长期开展的区域协作治理制度探索的权衡和对其“最大公约数”的提取，也是中华人民共和国成立以来区域战略演进的必然产物。可以说，这是理解和阐释这一术语的前提和基础。

区域协同立法本质上属于地方立法工作上的、包容差异性的协作，是立法方式上的调适和填补，而不是独立于中央立法和地方立法的所谓“中间层立法”，也不是不同行政区立法权合并行使的“共同立法”“联合立法”或者“统一立法”，我国内地主法域和香港特别行政区、澳门特别行政区之间的区域协同立法也不宜简单视为“法域协同”。因此，可以将“区域协同立法”界定为：基于共同的区域性问题，根据区域协调发展的需要，由至少两个分别来自该区域不同行政区且享有平等立法权的主体主导并与各类利益相关主体互相沟通协调、求同存异、互相监督而开展的跨行政区划的地方立法协作。